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Ho scritto un breve articolo sulle sanzioni mirate che e’ stato pubblicato nel numero di Febbraio 2016 di Formiche. Buona lettura!

Uno strumento su cui riflettere

Le sanzioni internazionali entrano regolarmente nel dibattito pubblico, perché spesso invocate o utilizzate per gestire le crisi internazionali. Iran, Corea del Nord e Russia sono solo tre casi tra i più conosciuti, ma dallo Zimbabwe alla Birmania (ora Myanmar), dalla Costa d’Avorio ai casi più recenti di Yemen e Repubblica Centrafricana, le sanzioni sono una variabile importante per capire l’andamento delle crisi. Nonostante il loro ampio utilizzo, le sanzioni sono rimaste uno strumento particolarmente oscuro a molti addetti ai lavori, e non, della politica internazionale. La stragrande maggioranza di sanzioni imposte oggi dalle organizzazioni internazionali e dagli Stati costituisce azioni mirate. Rispetto al passato, in cui erano gli Stati a essere sanzionati, quando oggi si parla di sanzioni all’Iran, alla Russia o alla Corea del Nord, in realtà ci si riferisce a misure restrittive verso individui, aziende, partiti o commerci e transazioni abbastanza specifiche. Quelle più comuni sono le restrizioni economiche o finanziarie e la limitazione nell’esportazione di armi e nella possibilità di viaggiare. Questa evoluzione è spiegabile sulla base della duplice esigenza di colpire i responsabili diretti di certe politiche e di ridurre le violazioni di diritti umani sulla popolazione civile.

Tuttavia, colpire individui al posto di intere nazioni ha delle implicazioni importanti. Primo, le sanzioni sono diventate uno strumento simile a politiche di sicurezza interna, come la lotta alla criminalità organizzata oppure l’evasione fiscale, e l’implementazione di tali politiche richiede capacità istituzionali molto sviluppate per assicurare un’effettiva applicazione delle norme. Secondo, queste misure sono contro attori non-statuali e, quindi, devono essere messe in pratica da attori non-statuali, che spesso hanno interessi diversi dai loro regolatori: banche e aziende sono in prima linea nella lotta al terrorismo, ma il costo di tale battaglia non dovrebbe ricadere su di loro. Terzo, limitazioni a libertà fondamentali possono ledere diritti umani consolidati, come il diritto a conoscere le motivazioni di un provvedimento cautelare, pertanto alcuni hanno cercato giustizia attraverso vie legali per chiedere la rimozione delle sanzioni. Esiste una giurisprudenza sempre più consolidata che, a partire dal caso Kadi, trattato nel 2008 dalla Corte di giustizia dell’Unione europea, riconosce la validità dei principi del giusto processo anche nell’applicazione di sanzioni a soggetti fuori dall’Unione europea.

Oltre al tipo di sanzione, c’è grande interesse circa l’effettivo funzionamento delle stesse. Ho scritto e detto numerose volte che le sanzioni sono uno strumento di politica estera che, in quanto tale, non può funzionare o meno in base alle varie situazioni (a riguardo si veda, ad esempio, The success of sanctions. Lessons learned from the EU experience, Asghate 2013). Uno strumento è utile a seconda di come lo si usa. Così come un coltello può essere utile per procurare il cibo o per uccidere un’altra persona, anche le sanzioni possono svolgere una serie di funzioni in politica estera in base a come vengono utilizzate. Uno strumento non “funziona”, uno strumento è “utile”.

La valutazione, pertanto, è complessa ma si possono indicare alcuni punti fermi dai quali far partire l’analisi. In primo luogo, è utile considerare il ruolo delle sanzioni all’interno di una strategia più ampia. Le sanzioni sono sempre una mossa affiancata da altre decisioni – tra cui un’attività diplomatica o azioni militari – ma non hanno sempre la stessa importanza all’interno di una strategia. Ad esempio, alle sanzioni Onu ad Haiti nel 1993-94 si è unita una seria minaccia di fare ricorso alla forza, mentre alle sanzioni Ue al Myanmar sono state affiancate poche altre azioni. In secondo luogo, le sanzioni possono mirare a cambiare il comportamento dei bersagli, ma anche solo a rendere loro la vita più difficile, oppure a mandare segnali sullo scacchiere internazionale a bersagli diretti o indiretti. In terzo luogo, è necessario fare una stima tra i costi sostenuti per l’imposizione di sanzioni e gli obiettivi politici raggiunti. Infine, una seria valutazione non può prescindere dal confrontarsi su cosa sarebbe successo se le sanzioni non fossero state imposte.

Mentre la letteratura diffusa sulle sanzioni sostiene che esse debbano cambiare il comportamento del bersaglio, ritengo che una nuova narrativa attorno alle sanzioni sia auspicabile. Non è un caso se molte delle sanzioni vigenti siano spesso criticate per essere inutili o controproducenti. Il problema risiede nei criteri che utilizziamo per valutare l’efficacia delle sanzioni, e non nelle sanzioni stesse. Se adottassimo i quattro criteri descritti sopra, sarebbe più facile comprendere le misure del governo americano su Cuba oppure le sanzioni dell’Unione europea contro la Birmania. Le sanzioni si stanno trasformando in uno strumento multifunzionale che viene utilizzato in scenari molto diversi tra di loro. I casi non mancano: dalle misure antiterrorismo alle transizioni democratiche, dalla gestione dei conflitti alla lotta alla proliferazione delle armi nucleari, passando attraverso la confisca di beni come nei casi dell’Ue nei confronti degli ex leader di Tunisia, Egitto e Ucraina. Le minacce e le instabilità spesso causate da attori non-statuali sono crescenti, le sanzioni sono relativamente facili da imporre e poco costose rispetto agli interventi militari. Se uniamo questi fattori al fatto che il sistema internazionale sta accettando il principio della responsabilità internazionale individuale, allora è facile prevedere come le sanzioni saranno un elemento centrale della politica internazionale nei prossimi anni.

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